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NEWELL en
el contexto del análisis de la relación entre sociedad civil, política y cambio
climático, distinguía distintas fases en los procesos internacionales de gestión de problemas:
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Climate for Change? Civil society and the politics of global Warming”
Newell, 2006
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Climate for Change? Civil society and the politics of global Warming”
Newell, 2006
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1.- Fijar agendas
Existe una primera fase caracterizada por la fijación de agendas, en la que se trata
de definir el alcance del problema.
En
esta fase, los distintos grupos tratan de introducir sus propias visiones y en
esto son fundamentales los conocimientos, las investigaciones realizadas, y sobre todo, los canales por medio de los
cuales esta visión se distribuye.
Entre
investigadores y políticos existen canales preferentes.
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Instituciones como el WorldWatch Institute o la Union of Concerned Scientists, pueden actuar
adelantando resultados de investigaciones a sus contactos políticos, de tal
modo que estos pueden presentarse en las negociaciones con conocimiento
privilegiado.
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NEWELL
insiste aquí, no obstante, en que
participar no es lo mismo que influir y que
tener interés en poseer información no es lo mismo que defender las
acciones que el investigador cree que se derivan de un determinado conocimiento.
Más que de colaborar para alcanzar un determinado objetivo, se trata de
utilizarse mutuamente.
2.- Negociaciones p.d.
En
una segunda fase, empiezan realmente las reuniones
internacionales y con ello las negociaciones
propiamente dichas.
En
el caso del cambio climático, por ejemplo, las ONG han participado como observadores en las conferencias de las partes (COP).
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Las oportunidades para intervenir
están restringidas a las sesiones de apertura y clausura, pero la habilidad de
las ONG ha estado en lograr más intervenciones bajo la anuencia del presidente,
o de alguna de las partes. Así, las ONG agrupadas bajo CAN (Climate Action Network) han tenido la
oportunidad de dirigirse a la asamblea plenaria, como también lo ha hecho la Cámara Internacional de Comercio, representando en este caso a la industria.
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Lo
cierto, es que en las negociaciones al más alto nivel se intenta en la práctica excluir a las ONG.
A
veces se convocan reuniones informales a
las que asisten representantes de
bloques enfrentados, convocados por algún miembro del Secretariat, a las que no
asisten las ONG.
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F. Yamin ha relatado que este fue el caso en la cumbre de
Con
todo, la forma más directa en la que las ONG son capaces de participar en las
negociaciones, es formando parte de las delegaciones.
En algunas delegaciones es común la práctica de buscar asesoramiento experto en personas externas a la administración. Por ejemplo, lo países isleños, que no tienen suficientes expertos en sus administraciones, han utilizado este procedimiento.
En algunas delegaciones es común la práctica de buscar asesoramiento experto en personas externas a la administración. Por ejemplo, lo países isleños, que no tienen suficientes expertos en sus administraciones, han utilizado este procedimiento.
Resultados
En
definitiva, puede decirse que las ONG, especialmente las más grandes, tienen
modos más o menos eficaces de influir en las negociaciones. Prueba de ello es que algunos
de sus puntos de vista se ven reflejados en los documentos de los gobiernos y de las instituciones internacionales.
Ahora
bien. También puede decirse que estas grandes ONG pueden llegar a ser representantes sólo de si
mismas, no del conjunto de la sociedad civil, o de la opinión pública, ni siquiera del resto de las ONG.
La
influencia de las grandes organizaciones con sede en los Estados Unidos es
mucho mayor que la del resto. Las diferencias son mayores cuanto más técnico y
más complejo es el asunto, como es el caso de todos los problemas relacionados
con el cambio climático.
[2] :“NGOs and international
environmental Law. A Critical Evaluation of the their Roles and Responsabilities”,
Review of European community and international environmental Law, 2001.
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Por su parte, Las organizaciones, venciendo ciertas inercias ideológicas y burocráticas,tratan de crear estados de opinión que lleven al Banco Mundial a realizar sus préstamos con criterios distintos a los actuales, ahora basados en enfoques guiados por análisis coste/beneficio, que dan desventaja, en su opinión, a las energías renovables, por ejemplo.
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Por otro lado, las empresas privadas son actores sobre los que las organizaciones quieren también influir.
La USCAP se ha propuesto entre sus objetivos establecer un programa, válido para los EEUU, de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero para el año 2050.
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La industria no es el único sector privado en el que se buscan aliados. Las compañías de seguros o los bancos son objetivos interesantes en cuanto tienen la capacidad de elegir aquellos negocios a los que dirigen sus préstamos o garantías. Greenpeace[4] ha hecho campañas para convencer a las compañías aseguradoras de que tienen mucho que perder[5] en catástrofes relacionadas con el clima y que por lo tanto deberían estar interesadas en detener el cambio climático. Greenpeace o CAN están también en contacto con empresas eólicas y del sector de la cogeneración.
Review of European community and international environmental Law, 2001.
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NO TODOS TIENEN LA MISMA INFLUENCIA
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Frente a los intereses enfrentados de los gobiernos, algunas ONG han sido capaces de organizarse para hacer un frente común.
Ya en 1988, se formó CAN (Climate action Network) como organización que agrupaba inicialmente a 63 organizaciones procedentes de 23 países, y que en el año 2004, coincidiendo con la Declaración de Durban, tenía ya 365 miembros.
La existencia de una organización de este tipo permite a las ONG intercambiar información e investigaciones, y sobre todo, presentar comunicaciones que representan, al menos teóricamente, la posición conjunta de todas las organizaciones que la forman; con la ventaja de que en las reuniones internacionales a las que acuden, lo hacen con más fuerza representativa.
En cualquier caso, las relaciones de poder son cambiantes, y han de serlo también por lo tanto las estrategias. Así, por ejemplo, la Comunidad Europea se ha convertido en un actor relevante en la toma de decisiones que afectan al medio ambiente, y con ello en un actor sobre el que cabe ejercer influencia.
Las ONG tienen que ir encontrando continuamente los nuevos canales por medio de los cuales pueden ejercer su capacidad de acción. Así, algunas organizaciones están tratando de influir directamente sobre la política ambiental de los Estados Unidos, a través de la EPA[1]. Grupos como elEnvironmental Defense Fund[2] o el Natural Resources Defense Council, tratan de utilizar los mecanismos legales que ofrece la legislación ambiental para promover actuaciones, y de algún modo forzar a la Administración para que se cumplan todos los extremos legales.
No todos los grupos pueden ejercer la misma influencia. Los que cuentan con más recursos humanos y económicos son sin duda mucho más influyentes. Ésta es una cuestión que las organizaciones de los países del sur recuerdan constantemente. De hecho, algunas de las organizaciones que participan en los procesos de decisión tienen más recursos incluso que el programa medioambiental de las Naciones Unidas. P. NEWELL[3] da algunos datos[4] esclarecedores:WWF cuenta con más de cinco millones de afiliados y unos ingresos de 391 millones de dólares.Greenpeace tiene 2,5 millones de afiliados e ingresos de 30 millones.
NEWELL hace también una clasificación de las distintas organizaciones, atendiendo a sus diferentes objetivos y estrategias. Distingue tres grupos: (1) inside-insiders, (2) inside-outsiders, y (3) outside-outsiders.
Un representante del primer grupo es, por ejemplo, WWF, y sus objetivos son el avance en la lucha contra el cambio climático, dentro del marco actual, y tener acceso a las decisiones gubernamentales e influir en ellas. Sus estrategias se basan en tener un conocimiento experto de los problemas, y con ello influir sobre las delegaciones, apoyando a aquellas que tienen objetivos compatibles. Su influencia se enfoca hacia los gobiernos, las instituciones internacionales y el sector privado. Tienen una visión ideológica que no rechaza el mercado y puede decirse que tienen fe en la acción de los gobiernos y de las instituciones.
Representantes del segundo grupo son Greenpeace y Friends of the Earth. Su objetivo es llevar la acción contra el cambio climático más allá de lo que las instituciones actualmente admiten. Su estrategia se basa en la investigación orientada a la divulgación, la presencia en los medios y una presión que incluye la confrontación. Su influencia se enfoca hacia los gobiernos, instituciones y el sector privado, pero, especialmente en el último caso, desde una posición crítica. Ideológicamente se sitúan en una posición escéptica respecto de los mecanismos del mercado y una confianza sólo relativa en la capacidad de las instituciones.
Un representante del tercer grupo es, por ejemplo, el Climate Justice Movement. Su objetivo es cuestionar el marco actual y poner el énfasis en los efectos que el cambio climático puede tener sobre los más desfavorecidos. Su estrategia está basada en la protesta, las manifestaciones y la convocatoria de actos paralelos a los eventos oficiales. Tratan de influir sobre los gobiernos, pero también sobre la opinión pública y sobre otros movimientos como los grupos opuestos a la globalización. Ideológicamente, vinculan los problemas del cambio climático a un problema global de la sociedad actual. Desconfían de las instituciones para resolver el problema.
Lo que queda claro con esta subdivisión es que a pesar de la unión de algunas organizaciones,permanece una diversidad de objetivos, estrategias e ideologías.
En el análisis que hace NEWELL, por ejemplo, el elemento ideológico que sirve para hacer la caracterización tipológica es la mayor o menor confianza en los mecanismos del mercado.
[1] La Environmental Protection Agency (EPA) es el órgano de la administración norteamericana que se ocupa de los temas ambientales.
[2] El EDF cuenta con expertos en los temas relacionados con la defensa del medio ambiente. Ya en los años sesenta tuvo mucho que ver con la prohibición del DDT.
[4] Los datos son de 2001.
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NUEVAS ALIANZAS Y NUEVAS ESTRATEGIAS
Después de un periodo álgido a principios de los noventa, después de la reacción de las administraciones nacionales al final de esa década, y después de las experiencias en las reuniones a alto nivel; las organizaciones están ensayando nuevas alianzas y nuevas estrategias.
Después de un periodo álgido a principios de los noventa, después de la reacción de las administraciones nacionales al final de esa década, y después de las experiencias en las reuniones a alto nivel; las organizaciones están ensayando nuevas alianzas y nuevas estrategias.
Están apareciendo nuevos actores y algunos actores ya existentes adquieren mayor protagonismo.
Banco Mundial
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Por su parte, Las organizaciones, venciendo ciertas inercias ideológicas y burocráticas,tratan de crear estados de opinión que lleven al Banco Mundial a realizar sus préstamos con criterios distintos a los actuales, ahora basados en enfoques guiados por análisis coste/beneficio, que dan desventaja, en su opinión, a las energías renovables, por ejemplo.
USCAP
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El cambio de estrategia está en este caso en la búsqueda de alianzas con aquellos sectores de la iniciativa privada con intereses comunes.
El Pew Center on Climate Change[2], por ejemplo, ha apoyado la corriente científica principal y con ello ha contribuido a generar la opinión de que la industria no tiene un sola voz.
El Pew Center on Climate Change[2], por ejemplo, ha apoyado la corriente científica principal y con ello ha contribuido a generar la opinión de que la industria no tiene un sola voz.
La alianza entre la industria y las ONG se formalizó en enero de 2007 con la formación de la USCAP (U.S. Climate Action Paternership), a la que pertenecen compañías industriales y grupos ambientalistas.
Esta alianza estratégica tiene desde luego sus críticos. La afiliación de algunas empresas se considera un movimiento táctico, puesto que algunas de ellas pertenecieron a la GLOBAL CLIMATE COALITION , que funcionó eficazmente evitando que los EEUU ratificaran el Protocolo de Kyoto.
Fijar una reducción de emisiones a largo plazo se ve ahora como un nuevo modo de no acometer las reducciones en el corto plazo.Desde la Unión Europea y desde las Naciones[3] Unidas se ha criticado la propuesta.
Compañías de seguros
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Cabe preguntarse si en estos casos se trata de alianzas muy frágiles, pero que revelan no obstante el tipo de acercamientos que algunas organizaciones están tratando de alcanzar.
[1] Climate Change overlays Programme, World Bank AU Program y Global Carbon Initiative.
[2] Fundado en 1998 por Eileen Claussen, ex-asesor del Secretario de Estado para asuntos medioambientales
[3] Yvo de Boer, responsable de las NU para el clima. Entrevista para la AFP en el 2008.
[4] Greenpeace Business (1993): , “Insurance industry. Taking Climate Change Seriously”
[5] El huracán Andrew costó a las compañías aseguradoras 20.000 millones de dólares en 1992
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Las nuevas alianzas y las nuevas estrategias no son incompatibles con la confrontación.
Las compañías del carbón y del petróleo siguen estando en el punto de mira de las organizaciones.
La Shell y la Exxon aparecen recurrentemente como representativas de actitudes opuestas. La Shell ha tratado de entrar en el mercado de las energías renovables, mientras que la Exxon parece mantenerse en una posición en la que la apuesta empresarial sigue estando en los combustibles fósiles. O al menos, esas son las imágenes que se tratan de dar.
[1] Gilberston y Reyes (2010): “El Mercado de emisiones: Cómo funciona y por qué fracasa”-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------.
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Las nuevas alianzas y las nuevas estrategias no son incompatibles con la confrontación.
Las compañías del carbón y del petróleo siguen estando en el punto de mira de las organizaciones.
Lo mismo que sucede con las administraciones públicas, también en el caso de las compañías privadas, unas son más vulnerables, o si se quiere, más sensibles, que otras, frente a la presión ejercida sobre ellas.
Ninguna de las dos compañías escapa finalmente a la crítica, puesto que a la Shell se la acusa de no hacer lo suficiente. La cuestión es si representan también dos estilos de enfrentarse a la cuestión: el americano de la Exxon y el europeo de la Shell.
En cualquier caso, lo que queda claro es que las estrategias de las organizaciones se dirigen cada vez más directamente hacia la industria, una vez que las estrategias dirigidas hacia las instituciones internacionales fallan en la fase del cumplimiento de los acuerdos.
El Protocolo de Kyoto es el caso más evidente de las dificultades que se tienen a la hora de hacer cumplir los compromisos. Por ello, las estrategias se dirigen hacia las empresas, y la forma más eficaz de hacerlo es presionando a los accionistas mayoritarios, o bien tratando de influir sobre los consumidores de los productos de esas empresas.
En este último punto las organizaciones pueden tener que convencer a los consumidores para que hagan esfuerzos para asumir las externalidades ambientales y comprar productos más caros, pero ambientalmente más sostenibles.
En el caso del cambio climático los hábitos de consumo más importantes son los que tienen que ver con la energía. Así, desde la red CAN se ha insistido en apoyar medidas como la sustitución de las bombillas normales por bombillas de bajo consumo, por ejemplo. Evidentemente, hay algunas iniciativas que son altamente impopulares, por ejemplo las relacionadas con el sector del transporte y el esfuerzo de persuasión tiene que ser mucho mayor. Es más fácil persuadir a los consumidores para que no utilicen productos con CFC, como se hizo en el caso de la capa de ozono, que convencer a la población de una gran ciudad para que no utilice el vehículo privado en sus desplazamientos al centro.
En las negociaciones internacionales se discute sobre el reparto de la carga de los costes de mitigación y adaptación al cambio climático, paralelamente, en las ONG se discute sobre la carga que les corresponde soportar a los países en desarrollo.
Coherentemente con las distintas posiciones que se tienen respecto del mercado, hay organizaciones que confían en los mecanismos de flexibilidad que proponen el Protocolo de Kyoto. Por el contrario, grupos como Carbon Trade Watch, ven estos mecanismos como una distracción de la verdadera necesidad de que los países desarrollados del norte acometan acciones en sus países, y no se dediquen simplemente a financiar proyectos en los países en desarrollo.
Carbon Trade Watch presentó en 2010 un extenso informe[1] en el que hacía una crítica devastadora, tanto de la teoría como de la práctica, del mercado de emisiones. Exponía lo que es a su juicio un desastroso historial que muestra como el esquema de comercio de emisiones de la Unión Europea , el más grande del mundo, ha fallado sistemáticamente en su objetivo de ponerle tope a las emisiones, y que el Mecanismo de Desarrollo Limpio de la ONU favorece realmente proyectos medioambientalmente inefectivos y socialmente injustos.
Los grupos que están fuera de las instituciones, los outsiders, son los que tienen visiones del problema más diferentes y estrategias más contundentes. Un denominador común de estos grupos es la crítica abierta al neoliberalismo.
Una línea de confrontación es la que e inició en Durban, en octubre de 2004. la organizaciones que se reunieron allí, lo hicieron con vocación de fijar unas líneas estratégicas que guiaran a las organizaciones, exhortándolas a la acción
De la reunión surgieron dos declaraciones: la Declaración de Durban para actuar contra el Cambio Climático y la Declaración de Durban sobre el comercio de carbono.
Bajo el lema “Justicia climática ya”, se llamó a los pueblos para actuar contra el cambio climático. Los objetivos de Kyoto se consideran insuficientes y se denunció que las reducciones fijadas se tratan de evadir. La acción del Banco Mundial se considera que en vez de contribuir a la menor utilización de combustibles fósiles, lo que hace es alentar el consumo acelerado de las reservas, provocando conflictos militares, que aumentan la injusticia social y ambiental.
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